金融监管体制改革绝不能换汤不换药

 

　　习近平总书记在就“十三五”规划建议所做的情况说明中指出，近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明，现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾。剧烈波动以来特别是中纪委巡视组进驻金融系统巡视以来所初步暴露和揭示出来的一系列问题，让人们更迫切地认识到，我国金融监管体系如再不来个脱胎换骨的市场化改革，保障金融安全，有效防范系统性风险，就很有可能成为空话。

 

　　金融监管体制改革究竟该怎么改？目前比较普遍的观点据说倾向于建立大部制监管体系。这几年来，我国金融业市场化发展越来越快，微观主体市场化程度越来越高，综合经营趋势愈发明显，机构间的契约合作更加普遍，金融业务出现朝着表外化方向扩展趋势，互联网金融等创新业务蓬勃兴起，市场创新发展正在越来越多地突破原有的监管体制，金融风险更在监管体系之外快速积累，分业监管架构不是出现监管空白，就是发生重复监管，对变化多端的金融风险已难以完全管控。

 

　　在6月中旬股市巨震后的政府救市中，市场流动性由央行[微博]监管、“两融”资金及证券交易市场由证监会[微博]监管、场外配资由银监会监管、险资入市由保监会负责、“救市”资金由财政部调配的五龙戏水体制各自为政的弊端就表现得极为鲜明。例如，在两融和配资杠杆风险暴露无遗的情况下，央行提供无限流动性的公告最早并不是由央行而由证监会发布，这其中有没有给姚刚、张育军乃至作为救市大本营的中信证券（19.65, -0.61, -3.01%）那些大佬们里应外合，上下其手大开方便之门，提供了极大的便利呢？

 

　　现在的市场交易很多都是跨市场、跨期货和现货的交易。在笔者看来，不仅作为监管部门是什么监管责任就该负什么责任，并且也只有在紧密结合对监管实践中所暴露出来的具有典型意义现实问题的深刻反省和反思的基础上，进一步举一反三厘清监管体系的职能界限，才能明辨究竟什么样的监管组织框架和功能、监管模式更适合当前保障金融安全、有效防范系统性风险的监管转型需求。否则，如果老是雷声大、雨点小，难免雨过地皮湿，不仅在制度上责任落实不到位，还容易留下严重的隐患。但问题是，大家现在对分业监管的弊端以及对实体经济转型和发展更多呈现的负面作用已有了共识，而对于什么样的金融监管模式才更能适应和促进正在变化和创新过程中的新经济时代，并不是没有争议的。

 

　　当今全球金融监管体制主要有三种类型：统一监管模式、分业监管模式及双峰监管模式。老牌金融帝国英国，还有诸如日本、新加坡等国采用统一监管体制，韩国是在分业经营的同时采取统一监管。我国和法国是分业经营分业监管，而美国则采用混合监管模式。

 

　　美国于1999年通过《1999年金融现代化法案》。该法案模糊了分业监管结构下不同金融市场的边界，允许成立“金融持股公司”或“银行持股公司”，从事包括保险和证券在内的任何金融活动，从分业经营转向混业经营。然而《1999年金融现代化法案》并没有完全废除1933年银行法案建立的分业监管体系，也没有建立起一个体现功能监管的监管结构，功能监管原则事实上没有得到彻底执行，这反而使美国金融监管更像一个机构型监管和功能型监管的混合体，或处于从机构型监管向功能型监管转型的过渡阶段。这种可被称为“多元监管者”或者“部门监管”的所谓功能监管模式越来越体现出与金融结构的不匹配。如多头监管模式下对系统性风险监管的缺失，对日益发展的新型金融市场，尤其是衍生金融市场、私募基金等的监管不够，监管者对资产价格及金融泡沫的监测没有给予足够重视等等，在很大程度上与我国现有的“一行三会”体制大同小异。这些缺陷在2008年次贷危机中得到了集中体现，也在我国经济转型时代日益显著显露出来。

 

　　2010年的《多德－弗兰克法案》使美国金融监管体系有了一系列结构性改变，在一定程度上缓解了美国金融监管体系的固有缺陷，但并未从根本上改变“多元监管”或“部门监管”的模式。美国金融监管体系仍保持由多个监管者构成，甚至比之前更多。美国对金融监管模式的讨论和改革，同其他经合组织成员国所相比，已然落后。这也是美国金融和经济形势至今仍很难说已企稳的一个重要内在原因。

 

　　英国的金融监管模式是另一极端，将英国央行——英格兰银行对银行的监管权及伦敦证交所掌握的对上市公司的审核权，原由财政部拥有的保险立法权等，全转移给了一个几乎全能的监管者——金融服务局（FSA），因而也称为“单一监管者”或“综合监管”模式。其实，早在英国实行FSA模式之初，就有批评者认为，将对银行的监管职责从央行“最后贷款人”职责中分离出去，有很大风险。最大风险在于，在缺少了从监管职能中得到相关具体机构基本信息的条件下，央行难以充分履行其“最后贷款人”的职责。

 

　　作为一种居于多元和一元之间的模式，澳大利亚证券和投资委员会（ASIC）和审慎监管局（APRA），分别负责审慎监管和业务行为监管。这种金融监管体系被形象地称为“双峰监管”或“基于目标的监管”模式。ASIC的权力扩展到银行、保险等更广泛的金融业务范围，这使ASIC同时具有公司监管者、金融市场监管者和金融消费者保护者等多个角色。而APRA则审慎监管整个金融体系，保证所有金融机构的稳健运行。作为央行，澳大利亚储备银行负责货币政策和稳定金融，但不承担任何直接的银行监管职责。

 

　　我国未来监管结构究竟更多考虑澳大利亚基于目标的“双峰监管者”模式，还是倾向于监管整合程度似更高的英国“单一监管者”模式，大可讨论。但无论如何，金融监管体制改革绝不能换汤不换药，一改就改到形式和内容两张皮的老路上去，只求形式上的好看中听，什么保障金融安全，什么保护投资者合法权益，什么守住防范系统性风险底线，统统都被抛到九霄云外。既坚持市场化改革大方向，又守住防范系统性风险的底线，才是我国金融监管长远的改革方向。